一、政策出台背景与立法依据
（一）出台目的
1.落实国家、自治区土地征收制度改革，推行“只转用、不征收”，使用集体经营性建设用地新模式；
2.规范农村集体土地联营、入股全流程审批，兼顾项目落地、耕地保护、村集体与农牧民收益；
3.优化营商环境，降低乡村产业项目用地门槛，盘活农村土地资产，壮大集体经济，保障农民长期土地收益。
（二）政策依据
1.法律：《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》；
2.自治区文件：《内蒙古自治区财政厅、自然资源厅转发关于延续实施农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金政策的通知》（内政财税〔2023〕1546号）《内蒙古自治区自然资源厅关于规范以联营（入股）方式办理集体用地审批程序的函》（内自然资函〔2023〕1027号）；
3.适用范围：敖汉旗全旗各乡镇苏木、嘎查村集体、企业、自然人投资乡村经营性项目。
二、核心概念：什么是联营（入股）集体用地 “只转用、不征收”。
（一）定义
本政策核心创新模式：不属于《中华人民共和国土地管理法》第四十五条法定土地征收范围的产业项目，仅办理农用地转建设用地审批，不把集体土地征收为国有土地，土地所有权永久归村集体经济组织所有，集体以土地使用权作价与企业/自然人联营、入股合作开发经营。
（二）法律支撑条款
主要依据《中华人民共和国土地管理法》第六十条：村集体土地入股、联营办企业、第六十一条：乡村公共设施、公益用地，仅限乡村经营性、配套类项目，房地产开发等城镇商品房项目不适用。
三、项目与宗地准入审批硬性条件（第二章）
（一）项目准入三要求
1.规划合规：符合敖汉旗国土空间总体规划、村庄规划，划定为经营性建设用地；
2.产业合规：符合敖汉旗产业准入清单，无淘汰类、高污染、高耗能项目；
3.生态合规：满足环保管控、生态红线避让要求。
（二）宗地权属硬性标准
1.集体土地已完成所有权确权登记，无权属纠纷、抵押、查封；
2.存量集体建设用地办理集体建设用地使用权登记；
3.耕地保护底线：优先使用存量建设用地，能不占耕地绝不占用，确需占用严格落实占补平衡。
四、全流程审批操作步骤（第三章核心流程）
整体流程：乡镇组织申请→自然资源局出具规划条件→编制联营入股方案→村民民主表决→乡镇初审→自然资源局复核→旗政府批复→公示5个工作日→签订联营（入股）合同→兑付土地承包补偿→农转用逐级报批→缴纳调节金及税费→备案 + 不动产登记。
步骤 1：项目发起与规划条件出具（第七条）
牵头单位：各乡镇苏木政府；由村集体经济组织逐级向旗自然资源局提交用地申请。
自然资源局出具正式规划条件，明确宗地位置、面积、用途、容积率、建筑密度、绿地率、最高使用年限。
步骤 2：编制联营（入股）方案 + 民主表决（第八条）
1.乡镇组织村集体编制方案，载明：规划指标、产业环保要求、集体收益分配、分红机制、合同期限；
2.法定强制民主程序：村民会议三分之二以上成员同意，或三分之二以上村民代表同意，留存书面表决记录、签到表、影像资料；无该材料不予受理。
步骤 3：两级审查 + 旗政府批复（第九条）
1.乡镇初审：核查宗地现状、权属、地上附着物补偿、合作风险；
2.旗自然资源局复核规划、用地指标、调节金测算标准；
3.最终报敖汉旗人民政府正式批复，无旗政府批复不得实施。
步骤 4：公示公告（第十条）
批复后双渠道公示，公示期不少于 5 个工作日：
1.旗政府官方网站公示；
2.项目所在嘎查、村公告栏张贴，拍照存档备查；公示无异议方可签约。
步骤 5：签订书面联营（入股）合同（第十一条）
签约双方：村集体经济组织（甲方，土地所有权人）、项目单位 / 自然人（乙方，投资方）。
合同必备内容：包括土地位置、用途、面积、规划条件、使用年限、产业准入要求、生态环境保护要求、开竣工时间、集体土地联营(入股)收益分成、双方违约责任等法律法规要求的相关内容。
步骤 6：土地承包经营权收回与补偿（第十二条）
1.占用承包地的，依法收回农户土地承包权；
2.补偿标准不得低于敖汉旗现行征地区片综合地价，同步兑付地上附着物、青苗、林木补偿；
3.费用承担：原则上由农村集体经济组织支付。农村集体经济组织无力支付上述费用的，可由使用联营(入股)土地的单位或个人代为缴付，相应金额从联营(入股)分红中扣除。
步骤 7：农用地转用逐级报批（第十三条）
村集体填报《建设用地申请表》，自然资源局组卷，旗政府审核后，按法定权限上报至农用地转用审批权的上级政府批准。
步骤 8：缴费、备案、不动产登记（第八条、第十五条）
1.签订《集体建设用地使用权联营(入股)合同》后的10个工作日内，土地增值收益调节金缴纳至旗非税收入汇缴户，旗自然资源局负责核实缴款票据；
2.调节金缴纳凭证是办理不动产登记手续的要件；
3.农村集体经济组织与项目单位或个人持合同和补偿费用相关证明文件等到旗自然资源局备案。用地单位按程序申请不动产登记。
五、土地增值收益调节金（核心收费规则，第八条）
（一）土地增值收益金和土地增值收益调节金定义
土地增值收益金指以农村集体土地基准地价为基础（集体土地基准地价未制定的，参照国有土地基准地价），结合土地增值收益部分，旗自然资源局通过委托第三方土地评估机构评估价格，扣除取得的成本和土地开发支出后的净收益。
土地增值收益调节金是指农村集体经济组织以土地所有者身份将农村集体建设用地使用权以联营（入股）协议方式在一定年限内有偿提供给土地使用者使用，应按一定比例向政府缴纳土地增值收益金。
（二）敖汉旗统一征收比例（区分用地）
1. 采矿用地收取标准为50%；
2. 非矿工业用地和商服用地收取标准为45%；
3. 其他用地收取标准为40%；
（三）征收主体、缴纳主体、缴库管理
1. 征收主体：敖汉旗人民政府，旗财政局、自然资源局联合征收；
2. 缴纳主体：法定缴纳人为村集体经济组织；经双方书面协商，可由投资方代为缴纳；
3. 缴款时限：签订联营（入股）合同起 10 个工作日内缴至旗非税收入汇缴专户；
4. 资金用途：全额纳入旗一般公共预算，统筹用于城乡基础设施、农村生态补偿、农民社会保障、乡村建设。
（四） 配套税费
契税、农用地占用税由用地单位或个人一次性缴纳，由旗税务部门按规定收取。
六、土地使用年限、变更、闲置、收回规则（第十六条、第四章）
（一）最高使用年限
联营、入股期限不得超过同类国有出让用地法定最高年限；合同到期前，无公共利益需求不得强制收回。
（二）用途、容积率变更程序
乙方确需调整规划条件（改用途、调容积率）：
1. 先征得村集体经济组织书面同意；
2. 向旗自然资源局提交变更申请；
3. 自然资源局审核后报旗政府审批，重新测算补缴调节金。
（三）土地闲置管控
项目必须按合同约定时限开工建设；造成土地闲置的，依据相关法律法规对联营(入股)使用土地的单位或个人进行处理。
（四）合同期内土地收回条件
在使用土地合同期满前，原则上不得收回。因公共利益等原因确需收回的，需本集体经济组织、使用单位或个人同意。仅因公共利益才可提前收回，流程：村集体 + 投资方双方同意→签订收回协议→乡镇初审→自然资源局审查→旗政府批准；在使用土地合同期满前收回土地的，农村集体经济组织需根据土地实际使用年限及开发土地成本等给予相应补偿.
七、集体收益分配与监管机制（第十九条）
（一）村集体收取联营分红，全额纳入村级集体资产统一管理；
（二）收益分配明细、调节金缴纳、补偿发放全部纳入村务公开，接受村民、乡镇经管、旗农牧局审计监督；
（三）旗农牧局和乡镇苏木人民政府全程跟踪监督联营（入股）合同履约，防止集体资产流失，保障农牧民持续分红收益。
八、附则与施行说明
（一）效力层级：国家、自治区出台新上位政策后，本暂行规定自动废止；
（二）施行时间：2025 年2月26日文件印发之日起生效；
（三）适用边界：本文件仅规范集体土地联营、入股模式，不适用于国有划拨转出让、国有土地出让、集体土地出租等其他用地方式。
九、政策利好（企业、村集体双向价值）
（一）对村集体、农牧民
1.不改变土地集体所有，摆脱一次性征地补偿，获得长期稳定分红；
2.土地增值收益留存村集体，用于村内基建、养老、分红；
3.全程民主表决、村务公开，杜绝私下低价流转损害农户权益。
（二）对企业、自然人投资方
1.“只转不征”省去高额国有土地征收成本，大幅降低前期拿地资金压力；
2.审批流程标准化、全链条明确，乡镇、自然资源局分工清晰，减少办事堵点；
3.使用权可依法登记，具备合规经营、抵押贷款基础条件；
4.土地使用年限参照国有出让法定最高年限内，满足中长期产业经营需求。
十、项目用地常见适用与不适用范围
适用范围:
1.村级农产品加工厂、仓储冷链；
2.乡村农家乐、文旅配套、农村商超等商业项目；
3.村集体联合投资人发展养殖、种植配套产业用地；
4.乡镇小型工业、手工业小微企业；
5.其它经营性项目；
不适用范围:
1.城镇商品住宅、商业地产开发；
2.国家公路、市政大型公共基础设施；
3.宅基地；
4.其它不符合情形；
综上，本暂行规定进一步规范我旗集体建设用地联营（入股）审批流程，坚持严守国土空间规划、保障农村集体经济组织及农牧民合法权益，为乡村产业项目落地提供用地制度支撑。本规定由敖汉旗人民政府委托敖汉旗自然资源局负责解释，在实施过程中，如国家、自治区、赤峰市出台新的政策规定，从其规定。各苏木乡镇、相关部门要严格落实文件要求，规范开展项目审查、民主表决、用地报批、履约监管等全流程工作，切实防范用地风险，保障政策平稳落地。
