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索引号: 主题分类: 工作调研
发布机构: 督查调研 发布时间: 2017/5/6
文号: 公开时限: 定期公开
公开类型: 主动公开

我旗农村土地承包经营权确权登记颁证工作情况调研

来源:   点击次数:764

内容概括

正文


  



  开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作,是党中央国务院全面深化农村改革,坚持和完善农村基本经营制度,保持现有土地承包关系稳定,建立农村土地承包经营权登记制度,明晰土地承包经营权归属,强化对农民土地承包经营权的物权保护,促进农业现代化和农村和谐稳定提供体制保障的重要措施。目前,我旗农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作初步完成,为推动全旗土地承包经营权确权登记颁证工作顺利开展,有效提供借鉴经验,现将调研情况报告如下:
  一、试点工作开展情况
  2015年开始,我旗在借鉴其他地区工作经验及成功做法的基础上,选择了玛尼罕乡地形、地类具有代表性的双庙村、哈拉勿苏村、皮匠营子村三个村先行试点,为全旗全面推开确权登记颁证工作探索做法、积累经验。三个试点村的国土二调耕地面积为85734.45亩,涉及34个村民小组,1963户。2015年5月22日,调查员开始入户,对权属、地块、各类表格等进行调查摸底。6月9日,三家测绘公司分别进驻3个村开展工作,到12月初试点工作已经全面完成。
  针对在试点乡发现的土地细碎化的相关问题,2015年 3月,旗农业技术服务中心再次确定下洼镇草原村为农村土地承包经营权确权登记颁证土地“细碎化”整理工作试点村,该组共有155户557口人,耕地面积4400亩。通过对文德营子组土地进行“细碎化”整理,引导该组村民,按土地类型、地力等条件,将原有的每户10-17块土地整合为3-4类,村民自发组织,自愿进行并地调整互换。
  2016年3月份开始,结合我旗实际情况,有关部门制定了详细的招标文件,分10个标段面向全国范围测绘公司进行招标。4月19日,通过层层筛选,符合资质条件的77家测绘公司进行了投标,最终以最低价中标的方式确定10家公司,承担我旗的农村土地承包经营权确权登记颁证测绘工作。测绘耕地价格最低7.00元/亩,最高价格9.58元/亩,平均价格8.32元/亩。但由于国家农业部、财政部、国土资源部和国家测绘地理信息局四部门联合发文,要求各地在土地确权登记颁证招标中“不提倡采用最低评标价法确定测绘单位,不得低于成本价采购”,自治区四厅局也随即发文“不得采用最低评标价法确定测绘单位,不得低于成本价采购”等原因,目前8家公司与我旗签订了《敖汉旗农村牧区土地承包经营权确权登记颁证测绘工作程序终止协议书》。
  计划于12月上旬开始对确权登记颁证测绘服务项目重新进行招投标,预计招投标工作在2016年12月底全面完成,2017年1月全旗全面进入野外实测阶段。同时,正着手对县级数据库建设及土地承包经营权信息应用平台进行招标,全权负责我旗的确权登记县级数据库和平台建设。同时招标一家监理公司,对确权登记颁证工作进行全程监督,保证测绘质量。
  二、试点工作做法及取得经验
  我旗在开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作中主要采取了通过“四到位”、“四知晓”、“四健全”解决“四问题”的方法,确保了试点工作的顺利开展。
  (一)加强组织领导,做到“四到位”。一是组织到位。成立了以旗委书记、旗长为组长,分管领导为副组长,旗农业、财政、国土等相关部门主要负责人为成员的土地草原确权登记颁证工作领导小组。试点乡镇也成立了相应的领导机构和办事机构。有力推动工作开展。二是方案到位。根据有关法律法规及相关文件精神,结合我旗实际情况,制定了《敖汉旗农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作实施方案》、《敖汉旗农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》,试点乡镇、村也结合各自实际制定了具体实施方案,确保确权工作顺利开展。三是学习培训到位。2014年9月,试点工作开始前,组织领导小组成员单位到辽宁省彰武县进行实地考察。2015年5月,组织试点乡村组“三级”干部及工作骨干50余人,到赤峰市巴林左旗进行了学习考察。通过听情况介绍、召开座谈会、看实地演示等形式,拓宽了视野,提高了认识,明晰了操作规程,为进一步推进工作奠定了坚实的基础。四是经费保障到位。旗财政及时为三个试点村拨付工作经费,有效保障工作开展。
  (二)广泛宣传发动,做到“四知晓”。为确保我旗农村土地承包经营权确权颁证工作顺利开展,按区、市有关要求,通过电视、广播、宣传车、明白纸等多种媒体形式进行了广泛深入地宣传。做到旗级领导和有关部门知晓。旗委、旗政府领导以及农业、财政、国土等部门负责同志带头学习土地确权登记颁证工作文件和政策,形成了土地确权登记工作的良好环境和氛围;各乡镇领导班子和工作人员知晓。组织召开了全旗农村土地确权登记颁证工作会议,采取专题讲座、实地操作、以会代训等方式,使乡镇领导班子和工作人员掌握了实施此项工作的政策遵循、技术要求和工作流程,以便在实际工作中规范解答程序,统一政策解释口径;试点村干部、全体党员和村民代表知晓。召开了乡、村、组三级干部全员参加的农村土地承包确权登记颁证试点工作动员会议,组织工作骨干进行业务培训。在试点工作开展过程中,坚持把培训工作贯穿于试点工作始终,对不理解的问题及时依据法律政策进行讲解。试点工作结束后,编制了《敖汉旗农村土地承包经营权确权登记颁证政策解读》,对试点发现的问题进行归纳、总结、梳理;试点村全体村民知晓。向群众发放了《致确权登记颁证试点村农民朋友的一封公开信》,让农民切实了解确权登记颁证工作的重要意义、政策、内容和原则。如玛尼罕乡为确保试点工作顺利开展,组织召开动员会1次,集中调度会20余次,悬挂条幅8幅,发放致农民朋友的一封信2200份,充分调动了群众配合工作开展的积极性。
  (三)强化制度保障,实现“四健全”。一是健全目标化管理奖惩制度。试点乡党委、政府将此项工作纳入2015年度村级班子重点考核目标之一,采取绩效考核与试点工作完成情况挂钩的办法,助推工作开展。二是健全村级决策制度。对目前政策法规尚未明确的个性问题,依照民主决策原则采取“一村一策”方式予以解决,对于有些政策拿捏不准的问题三个试点村分别以书面形式上报,乡统一汇总一并交由上一级政府和业务主管部门回复。三是健全工作报告制度。要求测绘公司每日报告工作进度,村推行早、晚例会制度,乡工作队每两天一总结,发现问题,尽快解决。四是健全矛盾纠纷排查调处制度。建立乡、村、组三级矛盾纠纷排查调解组织,调处小组分组随同测绘公司走上田间地头,及时调解各类矛盾。
  (四)规范工作程序,解决“四问题”。对农户二轮家庭承包土地以及二轮承包以后依法调整后的耕地,按照二轮家庭承包取得土地承包经营权的农户及家庭人口,以二轮土地承包台账、农村土地和户籍资料等为基础,以现代信息技术为手段,采取全野外实测的测量方法,通过收集资料、制作底图,外业调查、内业处理,张榜公示、签印确认等程序,对二轮家庭承包的耕地地块、面积、空间位置等信息及其变动情况进行造册登记,重点解决了当前承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全“四问题”。为今后开展土地经营权流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保等提供重要依据。
  三、存在问题
  (一)土地确权登记颁证动作整体迟缓。确权登记颁证工作涉及土地面积大,人口多,工作量大。涉及全旗集体所有农用地达381.68万亩;涉及全旗16万户、  54万农村人口。农民的积极性不高。部分农民对开展农村集体土地确权登记颁证工作的意义、目的认识不足,缺乏主动性,具体工作中不配合或不积极主动配合,从而影响确权登记颁证工作的开展。再加上招投标政策等原因,导致土地确权登记颁证工作进度迟缓。目前,土地确权登记颁证工作仅完成了试点3个行政村,其余行政村尚未完成。
  (二)土地权属纠纷多。承包经营权以承包合同和经营权证书为依据。实际工作中发现存在很多土地承包关系登记簿不健全问题,直接影响着土地承包经营权确权登记颁证工作的具体实施。主要表现为:一是在第二轮延包时,有相当部分农户土地信息登记不准确。二是第二轮延包后,部分村组仍有“小调整”或“增人增地、减人减地”的现象。三是部分农户存在着土地多方流转,农户间互换土地不到发包方备案等问题。四是个别农户采用不正当方式多种集体地。如个别村组干部仗权承包,个别农户占用路、沟、渠及开垦的耕地,还有部分农户占用集体和其他农户耕地。五是部分村组资料丢失。过去所有的土地登记、审批、图件档案没有电子文档,再加上有的农民保管不善,土地承包经营权证、承包合同等证明材料全部丢失,给确权登记带来一定的难度。六是部分乡镇、村、组二轮土地延包时没有签订承包合同,也没有发经营权证书,使此次确权登记颁证工作缺乏依据。七是尚有部分耕地未明确所有权,权属不清,主体不明,造成大量土地纠纷。
  (三)登记人员队伍建设有待提高。全旗每个乡镇只有1个农经编制,而且现在只有9个乡镇苏木街道办有正式农经工作人员,其余乡镇苏木的农经工作均由其他站所代为管理。人员(编制)严重不足,导致确权工作及以后土地流转、信息应用平台工作将受到影响。各嘎查村开展农村集体土地确权登记工作人员文化程度有限,在一定程度上影响确权工作的质量和进度。
  (四)土地细碎化整理工作极为迫切。上世纪80年代初,农村土地实行家庭联产承包责任制,为体现公平,村集体按照实际耕地的块数“见地拉条”,有多少块耕地,每家每户就承包多少块,由此造成的承包地“细碎化”问题。这种方式顺应了当时土地改革和生产力发展水平的需要,充分体现了公平公正,极大的调动了农民生产积极性。但随着生产力水平的极大提高,现代农业机械的普遍应用、科学生产技术的全面推广、现代生产经营方式的转变,耕地“细碎化”的问题已经成为制约现代农业发展的“绊脚石”,严重制约了农民的生产经营、土地流转、适度规模经营、农业产业结构调整以及现代农业的发展。
  (五)土地确权登记颁证的实际效用尚未发挥。目前,由于试点工作刚刚完成,在土地流转、银行融资以及抵押担保等方面的作用还没有发挥,后续工作滞后,在一定程度上影响了群众甚至干部的积极性。
  四、下步建议
  (一)广泛宣传发动,在确保思想认识到位上狠下功夫。思想是行动的先导。应采取更加有针对性的措施,做好宣传工作,特别是做好村组干部、党员和重点户的思想工作,赢得群众的支持和拥护。要让农民认识到,开展这项工作的核心是把农民的权利还给农民,确权登记颁证事关农民切身利益的大事,归根到底是农民自己的事情,要充分听取农民群众的意见建议,充分尊重农民群众意愿,充分发挥农民群众主体作用。工作中碰到的具体矛盾和问题,要充分依靠集体经济组织成员,通过民主议事、民主协商的办法来解决,维护农民自身的土地合法权益,从而最大限度地调动和激发农民群众的积极性。
  (二)做好前期工作,在加快工作进度上狠下功夫。根据自治区人民政府办公厅《关于印发〈自治区土地承包经营权确权登记颁证工作方案〉的通知》(内政办发〔2016〕37号)精神,以及自治区、赤峰市的统一安排部署,我旗将于2017年1月开始,在全旗范围内开展土地承包经营权确权登记颁证工作。由于总体任务量大,建议全旗各地区利用今冬明春时间做好招投标、政策宣传等前期工作,切实加快工作进度;财政部门根据中央一号文件等有关要求,要将确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算予以保障,同时加强资金监管,确保工作顺利开展;旗国土、档案、林业、司法等部门也要结合各自职能,积极参与,形成协同推进确权登记颁证工作的强大合力,确保2017年11月完成确权登记颁证工作并接受验收。
  (三)抓住关键环节,在确保工作做实做细上狠下功夫。一是对开展此项工作的各乡镇苏木的村组干部认真开展业务培训,使之熟练掌握确权登记颁证的政策要求、技术要求和工作流程,能很好地适应工作需要。二是要招标有资质、技术力量过关的调查测量技术队伍,全面担负起调查测量、填表、制图、建资料数据库等技术工作。三是认真做好土地承包经营权确权登记颁证档案资料的收集、整理、鉴定、保管、编研和利用等工作,做到组织有序、种类齐全、保管安全,确保管有人、存有地、查有序。
  (四)积极引导鼓励,在土地“细碎化”整理上狠下功夫。2013年中央一号文件明确提出“结合农田基本建设,鼓励农民采取互利互换方式,解决承包地块细碎化问题”。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(中办发〔2014〕61号)明确“规范引导农村土地经营权有序流转,鼓励农民在自愿前提下采取互换并地方式解决承包地细碎化问题。”因此,解决农村土地“细碎化”问题,有政策法律支撑。要对现有土地承包关系进一步完善,采取并地互换等方式适度集中土地,增加效益。
  (五)妥善化解矛盾,在确保问题处理到位上狠下功夫。对工作中遇到的土地权属纠纷问题,要做到“四个凡是”。凡是延包不完善、权利不落实和管理工作不规范的,依法依规予以解决;凡是现有证书与实测面积不符的,以实测数据为准;凡是法律法规和现行政策有明确规定的,要严格按照规定处理;凡是法律法规和现行政策没有明确规定的,要在遵循相关法律精神的基础上,采取民主协商、村民议决的办法,依靠群众的智慧积极稳妥地加以处理。
  (六)统筹推进,在确保发挥作用到位上狠下功夫。要鼓励完成确权登记颁证村的土地流转工作,积极推行适度规模经营,实现土地向种植大户、家庭农场、农民专业合作社等新型经营主体流转,切实提高土地利用效益,有效增加农民收入。同时,通过土地流转,让一部分农民从农业生产中解放出来,投入到二、三产业中,从而促进城镇化发展。要引导支持金融部门积极探索土地经营权抵押融资的方式,解决农民融资难问题,更好地服务“三农”发展。通过实实在在的工作,让农民兄弟真正体会到土地确权登记颁证工作的实际意义。



 



  (课题责任人:王朋飞)